城投公司改制在即 將剝離政府融資平臺(tái)職能
[ 字號(hào)：大 中 小 ]發(fā)布時(shí)間：2014-7-18 信息來源：常州城建集團(tuán) 瀏覽次數(shù)：13092
政府自主發(fā)債端口如果逐步放開，堪稱“準(zhǔn)市政債”的城投債以及作為發(fā)債主體的城投公司未來將何去何從？
今年預(yù)算案顯示，推進(jìn)地方自主發(fā)債改革的同時(shí)，要“進(jìn)一步加強(qiáng)地方融資平臺(tái)公司舉債管理，規(guī)范融資平臺(tái)公司的融資行為。抓緊剝離融資平臺(tái)公司承擔(dān)的政府融資職能，剝離后地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保形成的債務(wù)范圍內(nèi)”。
一直以來承擔(dān)著政府投融資重任的地方城投公司，一方面籌錢為城市基建“輸血”，但另一方面也因舉債手段之不透明聚集起巨額平臺(tái)債務(wù)，引發(fā)了市場對中國地方債務(wù)危機(jī)的擔(dān)憂。
作為“中國特色產(chǎn)物”，根據(jù)十八屆三中全會(huì)對化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面的指導(dǎo)精神和近年預(yù)算案安排，城投公司改革儼然箭在弦上。不過，半年已過，這方面的進(jìn)展卻顯緩慢。
光大證券近期發(fā)布的研報(bào)則顯示，6月城投債發(fā)行規(guī)模在高位略有減少，單月發(fā)行規(guī)模有所下滑，季調(diào)后發(fā)行規(guī)模降至1500億元左右。“這令我們擔(dān)心發(fā)改委審批節(jié)奏出現(xiàn)主動(dòng)放緩。”
“特色產(chǎn)物”面臨改革
一般認(rèn)為，城投債是地方政府在城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，為了規(guī)避法律上的限制而發(fā)明的一種替代性融資方式。
澳新銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)師劉利剛（微博）曾撰文分析過城投債的“出現(xiàn)軌跡”。他認(rèn)為其出現(xiàn)帶有明顯的歷史印記和中國特色。1993年開始的分稅制改革導(dǎo)致了地方政府的稅收收入銳減，但地方政府仍然需要承擔(dān)地方建設(shè)的投資重任。同時(shí)，相關(guān)法律規(guī)定地方政府不得舉債，也不允許其從商業(yè)銀行那里獲得貸款。
在這樣的情況下，地方政府紛紛選擇繞開相關(guān)法律規(guī)定，通過建立城投公司的方式，使其具備融資條件。
1992年，為支持浦東新區(qū)建設(shè)，中央決定給予上海五方面的配套資金籌措方式，其中之一是1992年~1995年每年發(fā)行5億元浦東新區(qū)建設(shè)債券。1992年第一只城投債規(guī)模為5億元。2006年9月，安徽合肥市建設(shè)投資控股（集團(tuán)）有限公司在該省首家發(fā)債成功，效法者遍布全省。
“眼下，在中國的任何一個(gè)城市，幾乎都有各種類型的城投公司，在傳統(tǒng)的城市建設(shè)投資之外，港口投資以及水利投資，都成為了債券發(fā)行的主體。”劉利剛在文中稱。
然而，城投公司從誕生之初起就并非市場化的企業(yè)，它與政府之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系。
如2003年上海城投按照國務(wù)院和上海市政府要求，利用清退政策，為清理固定回報(bào)項(xiàng)目支付了大筆款項(xiàng)，但公司負(fù)債率明顯上升。“為保持公司合理的債務(wù)結(jié)構(gòu)保持持續(xù)的融資能力，上海市政府2004年初又為上海城投注入了80多億元資產(chǎn)。”現(xiàn)任上海市金融黨委書記、上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司前總經(jīng)理孔慶偉曾在撰文中透露這一信息。
另一案例是鎮(zhèn)江資產(chǎn)規(guī)模最大的平臺(tái)鎮(zhèn)江城投公司近幾年獲得的財(cái)政補(bǔ)貼收入幾乎與利潤持平。分別為4.71億元、4.89億元、7.33億元和2.80億元，占利潤總額的比重分別為89.89%、101.45%、101.95%和70.00%。
此外，政府官員介入也使得城投公司行為變得“政商難分”。盡管按照中央規(guī)定，政府官員不得在企業(yè)任職，但在實(shí)施層面卻未必如愿。近期被曝光的佳木斯市國土局原局長宋學(xué)英在獄中寫下的《自述》稱，新時(shí)代城投公司曾為佳木斯市最大的國企，違規(guī)提供假土地證。媒體報(bào)道稱，該市長兼任公司董事長。
對于日趨積累的平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，劉利剛認(rèn)為，“這樣的市場規(guī)模一方面意味著‘大而不能倒’，因?yàn)槠淇赡芤l(fā)嚴(yán)重的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；另一方面卻也意味著‘大而救不了’，因?yàn)轶w量越來越大，政府施以援手也將越來越力不從心。與真正的政府違約不同，一旦城投債出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)，央行也難以通過注入流動(dòng)性的方式來緩解市場風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橹黧w屬于公司，央行注資將帶來嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。”
城投公司轉(zhuǎn)制啟動(dòng)
“政府與公司和市場行為分開”被認(rèn)為是解決城投公司及城投債目前諸多積弊的關(guān)鍵手段。
劉利剛兩年前在分析這一問題時(shí)就指出這是“真正辦法”，城投公司中存在的各種利益輸送可能，也需要政府與之劃清界限來截?cái)唷?/SPAN>
對于城投債，劉利剛認(rèn)為這樣一種“準(zhǔn)市政債”，未來應(yīng)該是將其納入地方債務(wù)范圍，使其成為名副其實(shí)的中國市政債券。
根據(jù)今年已經(jīng)通過全國人大批準(zhǔn)的預(yù)算案，在推進(jìn)地方自主發(fā)債改革的同時(shí)，要抓緊剝離融資平臺(tái)公司承擔(dān)的政府融資職能，剝離后地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保形成的債務(wù)范圍內(nèi)。
這意味著，現(xiàn)在承擔(dān)著政府投融資功能的城投公司轉(zhuǎn)型后可能將沒有政府信譽(yù)“背書”。
招商銀行總行金融市場部高級分析師劉東亮在接受媒體采訪時(shí)表示，未來改革方向主要有兩個(gè)，一是城投債中該轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)債的就轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)債，信用風(fēng)險(xiǎn)也需要得到逐步釋放；二是確實(shí)不能轉(zhuǎn)為產(chǎn)業(yè)債的，明確由當(dāng)?shù)刎?cái)政稅收來償還的，即企業(yè)的歸企業(yè)，政府的歸政府。
目前，各地的城投公司改制正在進(jìn)行。國家發(fā)改委網(wǎng)站刊載的信息顯示，2014年3月28日，廣西壯族自治區(qū)城投集團(tuán)與旅投集團(tuán)完成合并重組，組建成立了廣西旅游發(fā)展集團(tuán)。
另據(jù)媒體報(bào)道，繼馬鞍山城投先行一步轉(zhuǎn)制成江東控股之后，安徽亳州的3家地方城投公司已整合并轉(zhuǎn)制成地方國企。安徽阜陽、江蘇鎮(zhèn)江、無錫等地的城投公司也在醞釀改制。
此前，不少城投公司高管認(rèn)為，可以將城投公司打造成“綜合城市運(yùn)營體”或許成為空想。中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇（微博）對《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》表示，預(yù)算案所表達(dá)的內(nèi)容，意味著未來不會(huì)有增量的城投公司，存量也將慢慢向新的方向轉(zhuǎn)變。而無論如何，都應(yīng)該“政府是政府，企業(yè)是企業(yè)”。（來源《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》）
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