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綜合新華社、《金融時(shí)報(bào)》、《每日經(jīng)濟(jì)新聞》《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》報(bào)道

應(yīng)國(guó)務(wù)院要求，政府性債務(wù)將進(jìn)行全面審計(jì)。28日，審計(jì)署官方網(wǎng)站發(fā)布了這一消息。

此前，審計(jì)署已先后兩次對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行了“體檢”。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，截至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)107174.91億元。經(jīng)過(guò)兩年時(shí)間，上述地方政府債務(wù)余額增長(zhǎng)了12.94%。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這次審計(jì)署并未強(qiáng)調(diào)“地方”，預(yù)計(jì)將對(duì)中央和地方政府性債務(wù)首次進(jìn)行全面審計(jì)。那么，此次審計(jì)緣何展開(kāi)？現(xiàn)有的地方債是否在政府承受范圍內(nèi)？是否會(huì)影響經(jīng)濟(jì)走向？

政府性債務(wù)現(xiàn)狀如何？

截至2010年底欠債10萬(wàn)億，已進(jìn)入償還期

2011年，審計(jì)署首次組織對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行了全面審計(jì)。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，截至2010年底，除54個(gè)縣級(jí)政府沒(méi)有政府性債務(wù)外，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)107174.91億元。

審計(jì)署在審計(jì)的過(guò)程中，把地方政府的負(fù)債分成三類。第一類是政府或政府所屬部門(mén)直接負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，到2010年底是67109億；第二類負(fù)債是政府出具了擔(dān)保、由一些企事業(yè)單位借款形成的負(fù)債，總額是23369億；第三類政府負(fù)債是“政府負(fù)有救助責(zé)任的負(fù)債”，到2010年底，總額是16690億。

一個(gè)可供對(duì)比的數(shù)據(jù)顯示，2010年全國(guó)GDP總量39.8萬(wàn)億元，全國(guó)財(cái)政收入8.3萬(wàn)億元。

而這兩年，已迎來(lái)還債的高峰。其中，2013年至2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。

繼這次“普查”之后，2012年至2013年審計(jì)署又組織對(duì)36個(gè)地方政府本級(jí)2011年以來(lái)政府性債務(wù)變化情況進(jìn)行了“抽查”。

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)兩年時(shí)間，上述地方政府債務(wù)余額增長(zhǎng)了12.94%。有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過(guò)100%，如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)219.57%。

進(jìn)程：這兩次審計(jì)結(jié)果，審計(jì)署均向全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行了報(bào)告，也向社會(huì)進(jìn)行了公告，引起各方高度關(guān)注。今年6月，一些全國(guó)人大常委會(huì)組成人員在審議審計(jì)報(bào)告時(shí)提出，地方債風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，關(guān)鍵要摸清底數(shù)，加強(qiáng)監(jiān)管。

政府性欠債如何償還？

借新還舊加變相融資，依賴土地出讓收入

面對(duì)不斷增加的債務(wù)壓力，地方政府也是動(dòng)用各種辦法來(lái)償還債務(wù)，或?qū)崿F(xiàn)新的融資。

首先是借新還舊。審計(jì)署的報(bào)告顯示，由于償債能力不足，一些省會(huì)城市本級(jí)只能通過(guò)舉借新債償還舊債，5個(gè)省會(huì)城市本級(jí)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率超過(guò)20%，最高的達(dá)38%。而在償還高速公路和二級(jí)公路債務(wù)方面，借新還舊現(xiàn)象更加突出。2012年，有8個(gè)省本級(jí)通過(guò)舉借新債償還高速公路債務(wù)453.85億元，其中4個(gè)省的借新還舊率超過(guò)50%。

此外是各種方式的變相融資。比如一些地方通過(guò)信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、BT（建設(shè)-移交）、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資。審計(jì)抽查發(fā)現(xiàn)，2011年至2012年，部分地區(qū)變相融資金額占這些地區(qū)兩年新舉借債務(wù)總額的15.82%。

地方政府債務(wù)還加深對(duì)土地的依賴。如2012年底，4個(gè)省本級(jí)、17個(gè)省會(huì)城市本級(jí)承諾以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額7746.97億元，占這些地區(qū)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的54.64%，比2010年增長(zhǎng)1183.97億元。這顯然使得未來(lái)地方債務(wù)的償還會(huì)陷入困境。地方政府為了避免出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)，就必須確保地方政府土地收益的增長(zhǎng)，而這是不可持續(xù)的。

后果：可以說(shuō)，地方政府借新還舊，或變相融資，只是將眼前的債務(wù)壓力向后推延，而且埋下了新的風(fēng)險(xiǎn)，而過(guò)去一直高度依賴的土地出讓收入增幅不斷下降，也說(shuō)明其未來(lái)不可持續(xù)。

審計(jì)署外交外事審計(jì)局局長(zhǎng)馬曉方曾表示：目前的債務(wù)償還，過(guò)度地依賴土地收入，高速公路、政府還貸二級(jí)公路債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)快、償債壓力大、借新還舊率高。

債務(wù)是否在承受范圍內(nèi)？

土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大

“總體看，我國(guó)地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)尚未超出其償債能力。”審計(jì)署全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳塵肇曾在公開(kāi)場(chǎng)合表示。

審計(jì)報(bào)告顯示，地方債務(wù)的償債率有所好轉(zhuǎn)，如36個(gè)地方政府本級(jí)中，有13個(gè)地區(qū)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的償債率比2010年下降；如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有18個(gè)地區(qū)償債率比2010年下降。這都意味著經(jīng)過(guò)近年來(lái)的債務(wù)整頓及規(guī)范，大部分地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相比于2010年高峰期已有所回落。

但還債壓力同樣很大。根據(jù)今年6月的審計(jì)報(bào)告，部分地方由于土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大。2012年底，4個(gè)省本級(jí)、17個(gè)省會(huì)城市本級(jí)承諾以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額7746.97億元，而上述地區(qū)當(dāng)年以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)需償還本息2315.73億元，為當(dāng)年可支配土地出讓收入的1.25倍。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康：如果地方政府發(fā)展戰(zhàn)略合理，即使負(fù)債率高一點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)也可控。對(duì)于某些地方政府融資平臺(tái)，關(guān)鍵在于漸進(jìn)地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控。在目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，通過(guò)鼓勵(lì)地方政府加大投資力度，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)維穩(wěn)的目的，顯然具有一定的階段合理性。但是，地方政府大規(guī)模投資，需要分清輕重緩急，對(duì)具體投資項(xiàng)目，進(jìn)行甄別核實(shí)，防止重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩等現(xiàn)象卷土重來(lái)。

［各方聲音］

地方政府債務(wù)信息極度不透明

中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所研究員楊志勇：早在上個(gè)世紀(jì)末，中國(guó)地方財(cái)政問(wèn)題就已廣受關(guān)注，當(dāng)時(shí)的焦點(diǎn)是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。這和財(cái)政制度有關(guān)。一方面，中國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法不允許地方財(cái)政打赤字；另一方面，由于財(cái)力和財(cái)權(quán)向上集中，不少地方政府收不抵支，且很難從財(cái)政體制中得到充分的彌補(bǔ)。地方政府只能另尋出路，這直接導(dǎo)致地方政府債務(wù)信息極度不透明，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱蔽性問(wèn)題特別突出，出現(xiàn)為規(guī)避預(yù)算法的種種地方債。

復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院張建偉教授：我國(guó)的政治治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致地方政府傾向于跟隨中央政府，同時(shí)又有做出政績(jī)的機(jī)會(huì)主義。加之發(fā)債的方式也比較容易得到民意的支持。這樣，地方政府就很容易有財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為。對(duì)于債權(quán)人而言，地方政府的債由國(guó)有銀行來(lái)支持較為保險(xiǎn)。因此我國(guó)的地方債是各利益主體經(jīng)過(guò)博弈和公共選擇之后出產(chǎn)的“怪胎”。

部分地方政府以造假方式隱蔽債務(wù)

民族證券分析師高謙、陳偉：由于中央政府近年來(lái)采取了多種手段嚴(yán)控地方債務(wù)，這也逼迫各地采取更為隱蔽，甚至是不計(jì)成本的方式尋求債務(wù)援助，審計(jì)報(bào)告就揭露了兩種地方債務(wù)的規(guī)避手段，如一些地方通過(guò)信托、融資租賃、BT和違規(guī)集資等方式變相融資現(xiàn)象突出；部分地方還通過(guò)造假方式來(lái)規(guī)避債務(wù)監(jiān)管，這種掩蓋或逃避債務(wù)監(jiān)管的做法無(wú)疑挑戰(zhàn)了債務(wù)治理政策的權(quán)威，也加大了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理難度。

不排除對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生更大影響

央行貨幣政策委員會(huì)委員周其仁：不能排除地方債務(wù)對(duì)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生更大的系統(tǒng)性影響的可能。地方債務(wù)近幾年快速增長(zhǎng)，主要債務(wù)來(lái)源是商業(yè)銀行貸款給政府快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而抵押物多為土地。然而供地規(guī)模直接影響到財(cái)政政策，而財(cái)政政策與金融貸款又息息相關(guān)。從這個(gè)角度看，供地量決定了貨幣量，而且成為推高通貨膨脹的主要因素。如果未來(lái)地方政府不進(jìn)行土地金融財(cái)政的改革，那么地方債務(wù)問(wèn)題將一直存在，對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展將是很大的威脅。

需改革地方官員政績(jī)考核體系

民族證券分析師高謙、陳偉：中央政府需制定統(tǒng)一的政府性債務(wù)管理和舉債審批的制度，各級(jí)地方政府也應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況制定舉債審批制度；中央應(yīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府性債務(wù)的全口徑管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)督，各級(jí)政府也應(yīng)建立細(xì)化的債務(wù)預(yù)算和收支計(jì)劃，那些債務(wù)超標(biāo)或資金使用違規(guī)的地方政府將會(huì)受到問(wèn)責(zé)以及嚴(yán)厲的處罰。

哈爾濱商業(yè)大學(xué)金融學(xué)院金融工程研究所所長(zhǎng)田立：當(dāng)前地方政府舉債壓力最主要來(lái)自基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和非營(yíng)利性公共事業(yè)的投資需求，除了這種客觀上的需求外，拉動(dòng)地方GDP也是舉債投資的重要推手，甚至更是一種激勵(lì)。從這個(gè)意義上講，消除地方債隱患除了對(duì)地方政府融資方式加以嚴(yán)格控制外，改革當(dāng)前地方官員政績(jī)考核體系同樣至關(guān)重要。