加快構(gòu)建中國特色的碳市場制度體系

中國社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所

陳星星  

隨著我國碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系的基本建立，建立健全碳排放權(quán)交易市場（以下簡稱“碳市場”），不僅有助于強(qiáng)化市場的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，還能夠降低減碳方案的實(shí)施成本，在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、抑制區(qū)域“碳泄漏”行為、加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色低碳轉(zhuǎn)型等方面發(fā)揮著重要作用，充分展示了具有中國特色的碳市場制度。

我國碳市場建設(shè)主要分為三個(gè)階段。一是“十二五”時(shí)期參與國際碳交易體系，探索中國碳市場建設(shè)。建設(shè)初期，我國主要通過參與《京都議定書》下的清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）項(xiàng)目，構(gòu)建中國清潔發(fā)展機(jī)制，開展碳排放權(quán)交易業(yè)務(wù)。二是2011年起在7個(gè)省市開展碳交易試點(diǎn)，在積極推進(jìn)國家核證自愿減排量（CCER）市場等碳交易機(jī)制建設(shè)的同時(shí)，規(guī)范和鼓勵(lì)國內(nèi)溫室氣體自愿減排交易活動(dòng)。三是“十四五”時(shí)期加快建設(shè)全國統(tǒng)一的碳市場。2021年7月16日，全國碳市場正式啟動(dòng)上線交易，標(biāo)志著我國碳交易進(jìn)入新階段。從發(fā)展趨勢看，全國碳市場成交量與碳價(jià)呈周期性波動(dòng)，市場活躍度和流動(dòng)性還將進(jìn)一步提升。

我國碳市場是目前全球規(guī)模最大的碳市場，共納入發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位2162家，有效提升了企業(yè)“排碳有成本、減碳有收益”的低碳發(fā)展意識(shí)。截至2022年9月15日，全國碳市場碳排放配額（CEA）累計(jì)成交量達(dá)1.95億噸，累計(jì)成交額為85.59億元。總體來看，全國碳市場上線一年多來，在多方面取得積極進(jìn)展。第一，碳交易制度框架基本確立，配套基礎(chǔ)設(shè)施不斷健全。我國生態(tài)環(huán)境部陸續(xù)出臺(tái)了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》以及碳排放權(quán)登記、交易、結(jié)算管理規(guī)則，從制度層面保障了現(xiàn)階段全國碳市場運(yùn)行。而作為全國碳市場建設(shè)中的重要基礎(chǔ)設(shè)施，全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)和全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)已分別落戶上海和武漢。第二，推高化石能源成本，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)。隨著碳價(jià)上漲，碳排放免費(fèi)配額比重將成為影響碳排放成本的重要因素，清潔能源價(jià)格優(yōu)勢還將進(jìn)一步推高化石能源成本，加速化石能源電力市場出清。高載能產(chǎn)業(yè)因其高能耗，需承擔(dān)更多碳排放成本，依賴低端產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張的粗放增長模式難以為繼，由此推動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向低能耗、高附加值產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。第三，創(chuàng)新碳金融產(chǎn)品，推動(dòng)碳市場高質(zhì)量發(fā)展。以碳減排再貼現(xiàn)、再貸款為代表的碳減排支持工具以及碳中和債等碳金融產(chǎn)品密集發(fā)行，不僅推動(dòng)“碳金融”成為市場新熱點(diǎn)，還通過持續(xù)的金融產(chǎn)品創(chuàng)新，加快高碳行業(yè)向低碳甚至零碳轉(zhuǎn)型。第四，重啟自愿碳市場，提高碳市場調(diào)節(jié)功能。我國早期CCER市場交易量小，項(xiàng)目申請不規(guī)范，曾于2017年關(guān)停并暫緩受理備案申請。作為強(qiáng)制碳交易市場的補(bǔ)充機(jī)制，目前我國正在積極籌備重啟CCER的項(xiàng)目備案和減排量簽發(fā)，全國CCER市場有望再次啟動(dòng)，以進(jìn)一步釋放碳市場的調(diào)節(jié)功能，并將成為我國碳市場建設(shè)的又一里程碑。

與此同時(shí)，我國正值國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)深化調(diào)整，“三重壓力”持續(xù)顯現(xiàn)時(shí)期，全國碳市場建設(shè)仍面臨一些有待解決和完善的問題。一是碳配額總量設(shè)置寬松，碳配額價(jià)格較低。全國碳市場碳配額總量設(shè)置寬松，部分企業(yè)初始分配的排放配額數(shù)量超過其實(shí)際的溫室氣體排放需求，以致無需通過“配額交易”等二級(jí)市場行為完成履約。寬松的總量設(shè)置和高配額分配降低了企業(yè)的資源環(huán)境約束壓力，也導(dǎo)致我國碳配額價(jià)格遠(yuǎn)低于歐盟。二是配額分配方式單一，市場規(guī)則不統(tǒng)一。目前采用的配額方式以歷史分配法和行業(yè)基準(zhǔn)線法為主，適用于碳市場建設(shè)初期，有利于市場的快速建立和發(fā)揮高碳排放企業(yè)的減排示范作用。但歷史分配法及行業(yè)基準(zhǔn)線法的市場規(guī)則不統(tǒng)一，不同行業(yè)或企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)存在差異。高碳排放企業(yè)長期被分配較高的減排任務(wù)，即使在能耗控制和節(jié)能減排方面表現(xiàn)良好，但在配額分配上未得到相應(yīng)的體現(xiàn)，“鞭打快牛”的方式不利于倒逼企業(yè)自主減排和技術(shù)創(chuàng)新。三是市場交易過于集中，履約期外市場活躍度低。由于市場參與主體為發(fā)電企業(yè)，在相同的政策條件下，市場交易過于集中，易引發(fā)“羊群效應(yīng)”。此外，履約周期末清繳制度導(dǎo)致清繳當(dāng)月總成交量和市場活躍度較高，其他月份成交量和交易金額顯著不足，履約期外市場活躍度較低。四是監(jiān)管制度建設(shè)不完善，對違規(guī)企業(yè)懲罰力度偏低。全國碳市場核查體系和信息披露主要依托第三方機(jī)構(gòu)，交易中介和服務(wù)機(jī)構(gòu)法律授權(quán)不明，容易產(chǎn)生尋租行為，相關(guān)監(jiān)督制度有待建立健全。現(xiàn)有監(jiān)管制度對未履行控排義務(wù)的企業(yè)懲罰力度偏低，導(dǎo)致很多企業(yè)尚未建立內(nèi)部質(zhì)量控制和碳排放監(jiān)管體系，甚至出現(xiàn)篡改、虛報(bào)碳排放報(bào)告等違法行為。五是碳金融產(chǎn)品作用有限，碳市場金融化程度不高。部分試點(diǎn)省市推出了碳衍生產(chǎn)品和碳融資工具，但著眼于全國碳市場的碳金融產(chǎn)品發(fā)行數(shù)量少、金額小、市場化弱，規(guī)模交易尚未建立。特別是碳市場金融屬性尚未明確，碳金融產(chǎn)品合法性和監(jiān)管權(quán)限未能明晰，制約了我國碳交易的活躍程度和規(guī)模化發(fā)展。

“十四五”時(shí)期，我國碳市場建設(shè)將吸納更多的行業(yè)、部門及企業(yè)參與，促進(jìn)全國碳市場與地方試點(diǎn)碳市場的逐步融合，強(qiáng)化自愿減排量聯(lián)動(dòng)抵扣機(jī)制和拍賣定價(jià)機(jī)制，以市場化、漸進(jìn)化、一體化的方式，助推節(jié)能減碳進(jìn)程和低碳技術(shù)發(fā)展。具體可從以下幾個(gè)方面入手，加快我國碳市場建設(shè)步伐。

一是完善碳市場總量設(shè)定和碳定價(jià)機(jī)制。進(jìn)一步完善全國碳市場制度規(guī)則，堅(jiān)持碳排放權(quán)總量設(shè)定適度從緊原則，內(nèi)化企業(yè)碳排放成本，提高企業(yè)減碳積極性和主動(dòng)性，從強(qiáng)度減排向總量減排過渡。完善碳定價(jià)機(jī)制，探索設(shè)立專項(xiàng)碳減排環(huán)保基金，重點(diǎn)面向高排放地區(qū)、高排放企業(yè)的碳排放活動(dòng)，提高相關(guān)項(xiàng)目資金利用效率。

二是區(qū)分財(cái)稅政策工具，構(gòu)建多層次碳金融市場。根據(jù)低碳轉(zhuǎn)型主體的異質(zhì)性和外部差異，對不同地區(qū)、不同主體采用差異化財(cái)稅政策工具。對技術(shù)能力強(qiáng)、市場潛力大、商業(yè)價(jià)值高的市場主體，積極發(fā)揮財(cái)政對社會(huì)資本的引導(dǎo)和撬動(dòng)作用。隨著與綠色生產(chǎn)、綠色消費(fèi)、綠色低碳技術(shù)相關(guān)的投融資需求增加，鼓勵(lì)商業(yè)銀行在資產(chǎn)業(yè)務(wù)、負(fù)債業(yè)務(wù)、中介業(yè)務(wù)以及內(nèi)部管理流程與風(fēng)險(xiǎn)管控等層面，開展多層次、多渠道、多鏈條的碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新，拓寬碳金融市場。

三是適當(dāng)延長部分產(chǎn)業(yè)碳排放配額免費(fèi)實(shí)施周期，研究推動(dòng)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收碳稅。對于利潤率低、經(jīng)營較為困難的部分產(chǎn)業(yè)，適當(dāng)延長碳排放配額免費(fèi)實(shí)施周期，疏導(dǎo)減排成本，暢通價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制，保障產(chǎn)業(yè)安全生產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，針對電力、水泥、鋼鐵等高耗能、高排放行業(yè)，可考慮在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收碳稅，作為對現(xiàn)有碳交易機(jī)制的有益補(bǔ)充。

四是促進(jìn)新技術(shù)與碳市場有機(jī)結(jié)合，提升碳交易服務(wù)管理水平。借助人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)和新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式，整合地方碳交易終端，打造一體化的碳市場數(shù)據(jù)分析平臺(tái)和用戶交易終端，提供精準(zhǔn)化的碳交易服務(wù)。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)碳交易專員、碳市場、控排企業(yè)、碳金融市場專員的統(tǒng)一管理，不斷提升碳市場運(yùn)行績效和管理水平。

五是推動(dòng)共建區(qū)域性碳交易中心，積極推進(jìn)國際碳市場合作。及時(shí)總結(jié)推廣粵港澳大灣區(qū)碳排放權(quán)交易所的成功經(jīng)驗(yàn)，以我國“兩橫三縱”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局為抓手，破除省域與全國碳市場的交易壁壘，以建立全國統(tǒng)一碳市場為目標(biāo)，加快共建區(qū)域性碳交易中心、深化減污降碳合作。積極推進(jìn)我國碳市場與國際碳市場的合作交流，吸收借鑒碳市場管理制度、交易架構(gòu)等方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)加快二者的深度對接，逐步提升我國在國際碳市場中的影響力和話語權(quán)。

（本文系研究闡釋黨的十九屆六中全會(huì)精神國家社科基金重大項(xiàng)目“區(qū)域協(xié)同推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和路徑與政策研究”（22ZDA114）階段性成果）